“这是一个很大的进步。”多位专家在接受第一财经记者采访时表示，虽然从能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变是一个“新提法”，但它背后反映的却是老问题。这将突出碳排放在能源革命过程中的总领性，会进一步促进非化石能源的发展。
“原料用能”是什么？
近日举行的中央经济工作会议认为，要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分解。
此次会议提及的“原料用能不纳入能源消费总量控制”政策，此前鲜有相关信号释放，何为“原料用能”，新政策会有什么影响？
华北电力大学能源互联网研究中心主任曾鸣对第一财经表示，此处的原料用能应是指用作原材料的能源消费，即石油、煤炭、天然气等能源产品不作为燃料、动力使用，而作为生产产品的原料、材料使用。
这在国家统计局局长宁吉喆的公开讲话中也得到了印证。
宁吉喆在11日出席“2021-2022中国经济年会”时称，“原料用能就是煤化工、石油化工。它（能源产品）转化为原料了，它并不是100%的排放二氧化碳到空气中，一般只有20%（排放），80%是转化成原料。但是燃料用能排放的都是二氧化碳，所以统计上要把它们分开计算，管理部门要考核，这些都提出了明确要求。”
国家发改委能源研究所前所长周大地在接受第一财经采访时进一步解释，所谓原料用能，主要范围包括煤化工、石油化工等产业领域。比如，煤制成的塑料、化肥，石油制成的橡胶、纤维等。“在生产加工过程中，虽然消耗了一部分能源产品作为燃料，但是也有一部分能源产品被带进了工业产品作为原料。后者就是我们所说的原料用能。”
周大地表示，长期以来，原料用能都是纳入全部能源消费的统计中，没有单列出来。究其原因，一是原料用能的占比较低。据估算，约有90%以上的能源消费都是非原料用能。以石油为例，目前中国石油每年表观消费量约在7亿吨到8亿吨，但只有1亿吨到2亿吨石油是作为原料，这其中还有一部分也是用于燃料。
二是原料用能的算法比较复杂。这些化工产品大多由氢、碳、氮等元素构成，凡是碳进入原料就能算做原料用能？——如何界定尚且存在争议。技术性的问题，将给基层执行统计工作带来不小的难度。
为何不纳入能源消费总量？
原料用能长期被视为能源消费，且区别标准模糊，为何突然提出单独统计？
曾鸣认为，此次中央经济工作会议提出原料用能不纳入能源消费总量控制，一是为了防止原料供应短缺，保障能源供应安全，二是为了稳定以原料为基础的一系列工业品的价格，不会出现大规模通货膨胀。
中国能源研究会能源与环境专业委员会秘书长王卫权对第一财经记者表示，目前化石能源消耗的碳排放计算是建立在化石能源都被烧掉的基础之上。但是，作为原料的煤炭、石油和天然气并没有被“烧掉”，而是转化为了其他产品，带来的碳排放较少，如果把它视作 “燃烧“来计算碳排放，是有失公平的。
王卫权认为，落实“精细化”统计以后，对于使用化石燃料作为原料的企业，其碳排放的压力有望得到一定程度的减轻。但是应该明确，得到“豁免”的仅是原料部分，生产加工原料过程的燃料用能，碳排放依然受到严格约束。
对此，周大地表示，当前国内国际经济形势不确定性较高的背景下，为了稳定经济增长，创造更宽松的可能性，采取这一措施具有合理性。但是，要防止给高污染、高耗能的产业再开大口子，不能回到大量投入资源性产品、低端产业的老路上，而是要努力实现高质量发展，以科技创新为核心着力推动经济结构调整。同时，地方和企业应该充分认识到，许多原料产品的市场供应已经趋近饱和状态、需求增长空间有限，如何提高经济效益才是关键。
碳排放“双控”时代要来了
本次中央经济工作会议的另一个重要提法在于：创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。
2015年，十八届五中全会首次提出能耗“双控”政策，即能源消耗总量和强度“双控”行动。一直以来，在业界看来，提及“双控”二字就是指的能耗“双控”，但今后“双控”的概念将发生变化。
两种含义的“双控”有何区别？有了碳排放的“双控”，是否意味着能耗“双控”的约束就会放松了？
根据国家统计局此前的说明，所谓能源消耗包括：原煤、原油、天然气、水能、核能、风能、太阳能、地热能、生物质能等一次能源；一次能源通过加工转换产生的洗煤、焦炭、煤气、电力、热力、成品油等二次能源和同时产生的其他产品；其他化石能源、可再生能源和新能源。由于煤炭、石油、天然气、电力及其他能源的发热量不同，为了使它们能够进行比较以及加总，通常采用标准煤这一标准折算单位。
可以发现，能源消耗与碳排放的概念存在明显差异。尽管中国目前的能源结构是造成较高碳排放的主要原因，但是碳排放不仅发生在能源领域，还包括建筑、交通等重点行业，能源消耗也不仅产生碳排放，还会造成其他污染物以及资源消耗。
周大地告诉第一财经记者，能耗“双控”主要是出于经济发展提出的目标，而碳排放“双控”是出于生态环境提出的目标。这两者背后的出发点是有所区别的，也就是说，无论经济效益是多少都不能牺牲环境，必须坚持绿色发展。
“从本质上来说，这两个双控所要走的道路是一致的。在很大程度上，降低能耗，也就是降低了碳排放。降低了碳排放，能耗一定也会降低。因此，能耗双控的管控力度不会放松。同时，对碳排放的管控提出了硬性的、具体的目标，这是实现碳达峰碳中和的必然要求。”周大地说。
王卫权认为，从能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，突出了碳排放在能源革命过程中的总领性，将会进一步促进非化石能源的发展。
“能耗双控是实现碳达峰碳中和的重要抓手，但如果不区分各种能源的碳排放特性，在实施过程中可能会影响到正常的生产和生活。”王卫权说，以企业用能为例，今年（某段时间）一些制造业企业遭遇限产限电，背后是“眉毛胡子一把抓”——无论企业用的是清洁能源还是化石能源，无一例外受到了用能约束，这与支持可再生能源发展的目标相悖。因此，强化碳排放的“双控”可以更有效化解企业的用能困境，分类施策确保双碳目标有序推进。
对此，曾鸣同样认为，这一转变意在强调碳减排是能源转型的重点。在全部能源消费总量中，80%以上都是排放高碳的能源消费。 因此，控制能源消费总量和现在控制碳排放密切相关。这次被明确区分出来的是可再生能源。它是零碳的清洁能源，应该被支持鼓励。但是，可再生能源的消费总量也要进行一定的控制。毕竟，光伏、风电等也存在设备投入等成本，也要占用土地等资源。因此，可再生能源消费也应进行精细化管理，提高能源利用效率。